Este es mi noveno artículo en la Revista Gestión Pública. Es el tratamiento de las Municipalidades en las Constituciones Políticas del Perú.
“LA REGULACION DE LAS MUNICIPALIDADES EN LAS CONSTITUCIONES POLITICAS DEL PERU (1823 – 1933)”
INTRODUCCION.-
El presente artículo muestra el tratamiento normativo que han tenido las municipalidades en nuestras Constituciones Políticas partiendo desde la primera (1823) hasta la de 1933. El motivo por el cual no hemos mencionado las de 1979 y la de 1993, es porque éstas han sido en más de una oportunidad mencionadas y desmenuzadas en anteriores artículos.
No trataremos los antecedentes históricos en la colonia como fueron los corregimientos, ni las Intendencias, ni los partidos (gobernadas por los Corregidores, Intendentes, y por los Sub delegados respectivamente). En 1821 San Martín convirtió las Intendencias en Departamentos y los Partidos en Provincias.
Esta muestra no está ajena a comentarios de lo acontecido en la época, los gobiernos en las que se emitieron, el enfoque del Estado, y en algunos casos, los hechos históricos que determinaron su tratamiento.
Asimismo, partimos de la consideración de las municipalidades dentro del proceso de división interior del Estado, del concepto que se tenía sobre él respecto a los departamentos, provincias y distritos del Perú.
Cabe precisar que en este artículo no hemos tratado las Constituciones que se promulgaron por la Confederación Peruana – Boliviana del año de 1836, más aún cuando en sus diversos dispositivos no se reguló a las Municipalidades.
Me atrevo a decir, que las conclusiones que podemos sacar de este artículo son importantes para poder comprender más a los gobiernos locales de hoy en día.
Cabe por último agregar, que hemos podido investigar que en el siglo XIX hubieron Dos Leyes Orgánicas de Municipalidades como actualmente la conocemos, hecho curioso, pues pensábamos que había habido una sola, la de mil ochocientos noventa y dos, sin embargo, antes que ésta la primera Ley Orgánica de Municipalidades fue la de mil ochocientos setenta y tres, pero que no pudo ser aplicada por las razones que oportunamente lo indicaremos. No he podido encontrar más leyes orgánicas, de repente hubo leyes sobre municipalidades pero no el carácter de orgánica, será cuestión de seguir investigando.
Esperamos que sea de su agrado como lo fue redactarlo.
CONSTITUCION POLITICA DE LA REPUBLICA PERUANA (1823) (1)
Esta Constitución Política que fue la primera, tuvo como objetivo primordial darle estabilidad jurídica al nuevo gobierno republicano instaurado por José de San Martín. En los primeros años hubo una tendencia a la federalización, la intención era conciliar los intereses de los caudillismos militares con los regionales.
Dentro de sus articulados señala como forma de gobierno el ser “popular representativo” (2). El Perú se dividía en Departamentos gobernados por el prefecto, en Provincias, gobernados por el Intendente, y, en distritos regidos por un gobernador. (3)
Los distritos a la vez, se dividían de acuerdo a las circunscripciones territoriales de las parroquias católicas, dado el arraigo del catolicismo que existía en la época producto de la colonia.
En esta Constitución existía una Capitulo denominado “Poder Municipal”. Las Municipalidades se componían del alcalde o alcaldes, regidores, síndico o síndicos dependiendo de la cantidad de habitantes de la circunscripción parroquial. Es más en un dispositivo se señalaba que había un número máximo de estos funcionarios al indicar que “...en la inteligencia de que nunca podrá haber menos de dos Regidores, ni más de diez y seis, dos Alcaldes y dos Síndicos” (4)
Estos funcionarios, los cuales la Constitución los denominaba “individuos” eran elegidos por los “Colegios Electorales” de la Parroquia, renovándose la mitad cada año (5).
Las atribuciones del régimen municipal eran (6):
1º.- De la policía de orden
2º.- De la policía de instrucción primaria.
3º.- De la policía de beneficencia.
4º.- De la policía de salubridad y seguridad.
5º.- De la policía de comodidad, ornato y recreo.
Como se aprecia hasta la fecha las municipalidades tienen competencia en materia de salubridad, seguridad, ornato y recreo. Lo que si causa curiosidad es la atribución de la “policía del orden”, tal vez por que los alcaldes tenían funciones de “Jueces de Paz”, y si la población era numerosa, un regidor también asumía esta función de Juez. (7).
Otras atribuciones que tenías las municipalidades eran la promoción de la agricultura, industria, minería, así como el repartir las contribuciones o empréstitos que se hubieren señalado a su territorio (8)
La Constitución señalaba que para ser Alcalde, Regidor o Síndico, se requería (9):
Ser ciudadano en ejercicio; tener veinticinco años de edad; ser natural del pueblo, o tener diez años de vecindad próximamente antes de su elección; tener probidad notoria.
Entonces el funcionario municipal debía tener cualidades personales como la residencia habitual durante un determinado período de tiempo y la probidad.
Los historiadores de la época definen a esta Constitución como de carácter “liberal” pues se otorgaba gran capacidad de acción a las instancias locales y regionales.
CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE 1826 (10)
Esta Constitución reproducía la forma de gobierno igual que la anterior (11). El régimen interior de la República se dividía en Departamentos, regidos por el Prefecto; en Provincias regido por un sub prefecto; en Cantones regidos por un gobernador, y en los pueblos donde “... pase mil almas, habrá (a más de un juez de paz por cada doscientos) un Alcalde, y en donde el número de almas pase de mil, habrá por cada quinientas, un Juez de Paz, y por cada dos mil un Alcalde”. (12).
Los cargos de alcaldes tenían el carácter de obligatorio, pues “nadie podía eximirse de desempeñarlo...”(13). El mandato de los alcaldes duraba dos años pudiendo ser reelegidos (14).
Como comentario se puede mencionar que la regulación de las municipalidades en materia constitucional había tenido un retroceso con la anterior.
CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LA REPÚBLICA PERUANA DE 1828 (15)
Esta Constitución señala la forma de gobierno del Estado peruano, como “popular y representativo” pero agregando que tenía como finalidad “consolidar la Unidad”(16).
A diferencia de las anteriores, esta Constitución trae la figura jurídica de las “Juntas Departamentales” presididas por el Prefecto, que eran como una especie de Congresos Departamentales(17). También traía como régimen interior del Estado, la misma división que las Constituciones anteriores, sólo con la diferencia que se volvía al término “Distrito” en vez de “Cantones”(18).
Dentro del título de Régimen Interior, había una parte sobre Municipalidades (19). Se denominada a la Municipalidad como una “Junta de Vecinos”, que tenía como jurisdicción la población de un “Colegio Parroquial” (20).
Las municipalidades tenían competencia sobre “sus intereses locales”, sin embargo sus decisiones debían ser aprobadas por las Juntas Departamentales, y no podían ser contrarias a ley ni al interés general (21).
Se recalcaba que sus funciones y pedidos debían ceñirse a las “necesidades doméstica de los pueblos” y no tenía representatividad para tomar ni intervenir en asuntos de carácter nacional. (22)
Por último, se indicaba que el número de municipalidades, las reglas de su elección y sus “peculiares” atribuciones, serían determinadas por la ley (23).
Caso curioso en esta constitución, respecto a la consideración de las municipalidades, prácticamente era una junta de vecinos, no había una autoridad que las regía pues se obvia la figura de los alcaldes, regidores o síndicos.
No había autonomía municipal, sus decisiones estaban supeditadas a lo acordado por la Junta Departamental. Además su competencia eran temas domésticos, vecinales, del lugar, no podían participar en las grandes decisiones de la provincia o el departamento.
Algo adicional, no tenemos la certeza de si hubo una ley orgánica de municipalidades durante la vigencia de esta Constitución, por lo que no sabemos a ciencia cierta el número de municipalidades, la forma de su elección y sus atribuciones, prácticamente no existieron.
CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LA REPÚBLICA PERUANA DE 1834 (24)
Reproducía esta Constitución la forma de gobierno definida por la anterior. (25).
Igualmente reproducía el régimen interior del Estado por las Constituciones que antecedieron, con la novedad que se indicaba el número de años en que duraban los cargos de Prefecto, Sub Prefecto y de Gobernador (26).
Sin embargo a diferencia de todas las anteriores constituciones, no había disposiciones expresas sobre municipalidades, sus autoridades, sus competencias, su forma de ser elegidos etc.
Si bien hubo esta omisión regulatoria, la Constitución de 1834 no fue ajena a la existencia de las municipalidades, dado que una de las restricciones de los Prefectos, era la de impedir la “reunión y libre ejercicio de las municipalidades” (27)
CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LA REPÚBLICA PERUANA DE 1839 (28)
Esta Constitución cuando conceptúa la forma de gobierno, además de señalar como popular representativo, consolidado en la unidad, agrega además que es “responsable y alternativo”. (29).
Igualmente reproduce la división territorial del Estado conforme a las anteriores constituciones, señalando también las mismas autoridades (Prefecto, Sub Prefecto y Gobernadores), pero con la precisión de que pueden serlo sólo los peruanos de nacimiento (30).
No obstante ello, en lo que respecta a Municipalidades, no hay una disposición expresa que las regule, ni ninguna referencia a sus autoridades, ni funciones o competencias, etc.
CONSTITUCIÓN DE LA REPÚBLICA PERUANA DE 1856.- (31)
Esta constitución define a la forma de gobierno como democrático representativo, basado en la unidad (32).
El Régimen Interior del Perú, igualmente se divide en Departamentos, Provincias y Distritos. Además de los ya conocidos, Prefectos en los Departamentos, Sub Prefectos en las Provincias, y Gobernadores en los distritos, se agrega la figura de los Tenientes Gobernadores (33).
La novedad de esta Constitución es que nuevamente se regula la figura de las Juntas Departamentales. Estas Juntas estaban conformadas por diputados, quienes representaban en forma general al departamento y en forma particular a la provincia de la que eran elegidos. Eran como congresos departamentales, tenían atribuciones deliberativas, consultivas y jurisdiccionales. (34).
Lo que nos interesa es que había un Título, el XV, dedicado a las Municipalidades.
Se señalaba que tendría que haber municipalidades en todos los lugares que la ley designe (35). Sin embargo como ya lo dijimos anteriormente, sólo hemos encontrado que la primera Ley Orgánica de Municipalidades, fue aprobada en 1873, por lo que no podemos aseverar si hubo una norma específica que señalara en que lugares debía haber municipalidades. En todo caso, pudo haber habido una ley sobre municipalidades, pero no del carácter de orgánica.
Dentro de las facultades que se le otorgaba a las municipalidades estaban la administración, cuidado y fomento de los intereses locales y de los establecimientos respectivos que se hallen dentro de su territorio; les corresponde igualmente la formación y conservación del Registro Cívico y del censo de las poblaciones con arreglo a ley (36).
De las facultades mencionadas, las dos primeras son muy genéricas. En cambio, se inicia las facultades de las municipalidades en materia de Registros Civiles, y de mantener vigente el censo de las poblaciones, por lo que las municipalidades tenían funciones de registrar el número de habitantes en su circunscripción.
Los funcionarios municipales eran elegidos mediante elección regulados por la ley (37). Asimismo, se le otorgaba una especie de autonomía administrativa, cuando se prescribía que era competencia exclusiva de las municipalidades, la administración de los fondos municipales (38).
Se reitera la característica democrática de las autoridades municipales, al ser elegidos mediante elección popular, lo que lo distinguía de los prefectos, sub prefectos, y, gobernadores que eran designados por el gobierno central.
Cabe rescatar el antecedente más próximo de la autonomía de las municipalidades en materia económica, al tener la “competencia exclusiva” de administrar sus fondos.
LA CONSTITUCION POLITICA DEL PERU DE 1860 (39)
Se define a la forma de gobierno como republicano, democrático, representativo y fundado en la Unidad (40).
Se sigue dividiendo al Perú en departamentos, provincias y distritos. Se sigue considerando como máximas autoridades de cada uno de ellas a los Prefectos, Sub Prefectos, Gobernadores, respectivamente, y a los Tenientes Gobernadores en donde fuese necesario (41).
En el Título XV de esta Constitución se regulaban las municipalidades, pero esta regulación se derivaba a una ley, la misma que debía designar los lugares en donde debía haber municipalidades, y en donde se iba a determinar sus funciones, responsabilidad, calidades de sus miembros y el modo de elegirlos. (42).
Si bien se consideraba a las municipalidades en un Título, éste constaba de un artículo pues derivaba su regulación a una ley, que se dio como ya lo hemos mencionado en 1873 con la primera LOM del siglo XIX, según investigación que hemos efectuado.
LA CONSTITUCION POLITICA DEL PERU DE 1867 (43)
En cuanto a la forma de gobierno, repite la misma definición que la Constitución anterior (republicano, democrático, representativo, y fundado en la unidad). (44)
Igualmente, se dividía la República, en Departamentos, Provincias y Distritos. Asimismo, se sigue considerando como máximas autoridades a los Prefectos, sub prefectos, Gobernadores, y Tenientes Gobernadores donde fuese necesario (45).
En esta Constitución se regula la figura de las “Juntas Departamentales”, presididas por el Prefecto, que eran como Congresos Departamentales conformada por Diputados, que representaban de manera general al Departamento y de manera específica a la Provincia de donde eran elegidos. (46)
Había un Título, el XV, que regulaba a las Municipalidades, pero que constaba de un artículo (47). Se señalaba que habrá municipalidades en las capitales y en las provincias, y en las ciudades, y agencias municipales en los distritos. Se agregaba que, una ley determinaría las funciones, responsabilidad, calidades de sus miembros y modos de elegirlos.
Interesante en el sentido que por primera vez, se utilizaba el término “Agencias Municipales” que eran como unos anexos de las municipalidades, y funcionaban en los distritos.
Cabe agregar como ya lo hemos mencionado anteriormente, que la ley a que se refiere la Constitución, como Ley Orgánica de Municipalidades, recién se emitió en 1873.
LEY ORGANICA DE MUNICIPALIDADES DE 1873
Como un paréntesis es necesario mencionar esta LOM, para nosotros la primera Ley Orgánica del siglo XIX.
Manuel Prado la dicto, dio gran impulso a los Concejos Provinciales. Creó los Concejos Departamentales y distritales. Transfirió a estos concejos la instrucción pública, las obras públicas, las atenciones hospitalarias, y de beneficencia, el registro civil, y otras funciones, junto con dos tercios de las contribuciones directas que se recaudaban en sus territorios, y determinó que serían los Colegios Electorales de las localidades, quienes elegirían a los miembros del concejo.
Desgraciadamente esta LOM no pudo aplicarse por la crisis financiera de 1874 y la posterior Guerra con Chile.
LA CONSTITUCION PARA LA REPUBLICA DEL PERU DE 1920 (48)
Esta Constitución que fue la primera del siglo XX, y sancionada después de casi cuarenta y siete años respecto a la anterior, regulaba la misma forma de gobierno que las Constituciones del Siglo XIX: Republicano, Democrático, Representativo, fundado en la unidad. (49).
Se sigue con la división tradicional del Estado, en Departamentos, Provincias y Distritos, a cargo de los Prefectos, Sub Prefectos, Gobernadores, y Tenientes Gobernadores donde fuese necesario (50).
Una novedad que trae esta Constitución son los Congresos Regionales correspondientes al Norte, Centro y Sur de la República, con Diputados elegidos por las provincias, pero sus resoluciones eran sometidas al Poder Ejecutivo (51).
Para los efectos del presente artículo, había un Título dedicado a las Municipalidades, que el XVI, denominado “Administración Municipal”.
Se derivaba a una Ley, la determinación de lugares en donde habría municipalidades, y en la cual se regularía sus funciones, responsabilidad, calidades de sus miembros y el modo de elegirlos (52).
Para esta época ya se encontraba vigente la LOM de 1892, específicamente del mes de Octubre.
Esta constitución trae como novedades, la creación de los CONCEJOS PROVINCIALES, indicando su autonomía en el manejo de los intereses que le están confiados. Asimismo se prescribía que “la creación de arbitrios será aprobada por el gobierno central”. (53)
Como ya hemos dicho, la novedad era la creación expresa de los Concejos Provinciales, a quienes se le otorgaba autonomía, sin especificar de qué materia, pero tenemos entendido que era de carácter administrativo, dada la característica del gobierno de la época (el oncenio de Leguía que estableció un gobierno netamente centralista).
Cabe rescatar, la utilización del término “arbitrios”, los cuales podrían ser creados por las municipalidades pero tenían que ser aprobadas por el gobierno central.
CONSTITUCION POLITICA DEL PERU DE 1933.- (54)
Esta constitución fue producto del Congreso Constituyente de 1933, cuyos miembros fueron influenciados por corrientes descentralistas impulsadas especialmente por José Carlos Mariátegui, y, Víctor Raúl Haya De La Torre, que rechazaban la centralismo extremo del gobierno de Leguía. A través de libros, folletos, artículos etc. se contribuyó a crear conciencia de que el centralismo limeño debía terminar para pasar a la descentralización verdadera a través del regionalismo.
Este contexto es importante para entender esta Constitución.
Definía al Estado Peruano como una república democrática, y ya no lo conceptuaba como unitario, sino como “uno e indivisible” (55).
Dividía al Territorio de la República en departamentos, provincias y distritos, agregando las Provincias Litorales de Tumbes y Moquegua, y, la Provincia Constitucional del Callao. Con respecto a las máximas autoridades, señalaba a los Prefectos en los departamentos, Sub Prefectos en las Provincias, a los Gobernadores en los distritos, y a los Tenientes Gobernadores en donde fuese necesario. (56).
Esta Constitución trae como novedad la creación de los “Concejos Departamentales”, que son el antecedente normativo de los Gobiernos Regionales. Sus miembros eran elegidos por sufragio directo no pudiendo ser reelegidos, dentro de los cuales había un presidente. Acuérdense que en las Constituciones anteriores existía la figura de las “Juntas Departamentales” que eran presididas por el Prefecto. Dentro de las atribuciones que tenías estos concejos departamentales para las municipalidades, eran la de resolver en última instancia los asuntos administrativos de los Concejos Municipales Provinciales, la de aprobar cada año los presupuestos de los Concejos Municipales Provinciales, y la de conocer los presupuestos de los Concejos Municipales Distritales. Asimismo, tenían facultades para aprobar impuestos y arbitrios. Y por último, se prescribía que mediante una ley orgánica se establecerá la organización, atribuciones, funcionamiento y todo lo que no esté previsto por la Constitución.(57)
Sin embargo, estos conceptos no llegaron a aplicarse. Es más cuando se aprueba la Ley de Descentralización Administrativa No.7809 en 1933, que implantaban los concejos departamentales, nunca llegó a aplicarse.
Pero en lo que respecta a las Municipalidades, hubo un avance normativo muy importante.
Se señalaba que habría Concejos Municipales en las capitales de provincia y de distrito (58). Las mujeres con derecho a voto municipal podían ser elegidas para formar parte de los Concejos Municipales (59). Asimismo, en cada Concejo Municipal Distrital, las comunidades indígenas tenían que tener un “personero” (60). Y por último, los Concejos Municipales Provinciales tenían autonomía administrativa y económica en el ejercicio de sus funciones que les corresponden conforme a las leyes (61).
Como se aprecia, la regulación constitucional de las municipalidades avanzó notablemente en comparación de las demás. La creación de concejos municipales provinciales y distritales, estando las primeras sujetas a los que apruebe en forma definitiva los Concejos Departamentales. Asimismo, se permitía que las mujeres con derecho a voto, puedan ser elegidas regidoras municipales, cosa que fue una novedad grata. Igualmente, se regula con el carácter obligatorio la inclusión de representantes de los “indígenas”, hoy comunidades campesinas, en los concejos municipales distritales.
Lo que si parece una discriminación, es el otorgamiento de la autonomía administrativa y económica, sólo a las Municipalidades Provinciales y no a las municipalidades distritales, aunque el avance del concepto de autonomía municipal es lo más saltante.
CONCLUSIONES:
1.- La regulación y consideración de las Municipalidades en las Constituciones del Perú en el siglo XIX no ha sido homogénea. En algunos casos ni siquiera era mencionada. Lo que sí es rescatable, es la consideración que tuvo en la primera Constitución. Esta afirmación tendría su razón de ser en el enfoque centralista del Estado.
2.- Dentro del poco análisis que se puede hacer respecto a las autoridades municipales, éstas debían ser siempre elegidas por mandato popular (elección), a diferencia de los prefectos, sub prefectos y gobernadores que eran elegidos por el gobierno central.
3.- Si bien pudieron haber habido en el siglo XIX varias leyes sobre municipalidades, lo cual no nos consta, al menos por ahora, lo que sí podemos afirmar que la primera Ley Orgánica de Municipalidades fue la aprobada por Manuel Prado en 1873.
4.- La Constitución de 1933 es la que recién considera a las Municipalidades como una parte importante en el proceso de descentralización.
5.- Es en dicha Constitución que se empieza a regir las denominadas “autonomías municipales”, aunque sesgada para un tipo de municipalidad, como eran los Concejos Municipales Provinciales, y no así a los Distritales, pero no deja de ser un avance.
6.- Es importante mencionar que a partir de 1933, se plasma la participación política de la mujer en los Concejos Municipales, las denominadas “regidoras”; así como la obligatoriedad de incluir en los concejos distritales a los representantes de las comunidades campesinas, lo que hacía una Instancia más democrática a las Municipalidades que otras instancias del Estado.
NOTAS DE PAGINAS:
(1) Sancionada por el Primer Congreso Constituyente del 12 de noviembre de 1823
(2) Conforme se puede apreciar en el artículo 27º
(3) Según los artículos 122º y siguientes
(4) De acuerdo al artículo 138º
(5) Según el artículo 139º
(6) Conforme se aprecia en el artículo 140º
(7) De acuerdo a lo establecido en el artículo 142º,
(8) Según el artículo 141º
(9) Conforme lo establece el artículo 144º,
(10) De fecha 1 de julio de 1826.
(11) Según el artículo 7º
(12) Conforme a los artículos 124º y siguientes.
(13) De acuerdo al artículo 129º
(14) Según el artículo 131º.
(15) De fecha 18 de marzo de 1828
(16) Conforme se aprecia en el artículo 7º.
(17) Según los artículos 66º y siguientes.
(18) De acuerdo a los artículos 132º y siguientes.
(19) Dentro del Título Sétimo había una parte denominada simplemente “Municipalidades”.
(20) Conforme al artículo 140º.
(21) Según el artículo 141º.
(22) Véase artículo 142º.
(23) Véase artículo 143º
(24) Dada por la Convención Nacional el día 10 de Junio de 1834
(25) conforme se puede apreciar en el artículo 7º
(26) Según se prescribe en los artículos 130º y siguientes.
(27) Véase artículo 136º numeral 2).
(28) Dada por el congreso General el día 10 de Noviembre de 1839 en Huancayo
(29) según se aprecia en el artículo 12º
(30) Conforme a los artículos 135º y siguientes.
(31) Constitución dada el 13 de octubre de 1856 y promulgada el 19 del mismo mes.
(32) Según se puede apreciar en el art. 41º
(33) Conforme a los artículo 98º y siguientes.
(34) Según los artículos 104º y siguientes.
(35) Véase artículo 114º
(36) Véase artículo 115º.
(37) Véase artículo 116º
(38) Véase artículo 117º
(39) De fecha 10 de Noviembre de 1860.
(40) Según artículo 42º
(41) Conforme a los artículos 111º y siguientes.
(42) Según el artículo 118º
(43) Sancionada el 29 de Agosto de 1867
(44) Según artículo 43º
(45) Conforme a los artículos 98º y siguientes.
(46) Según los artículos 106º y siguientes.
(47) Véase artículo 115º
(48) Promulgada el 18 de enero de 1920
(49) Conforme al artículo 68º
(50) Según los artículos 135º y siguientes.
(51) Conforme a los artículos 140º y siguientes.
(52) Según el artículo 141º
(53) Conforme al artículo 142º
(54) Sancionada el 29 de Marzo de 1933.
(55) Según se puede apreciar en los artículos 1º y 2º.
(56) Conforme se puede apreciar en los artículos 183º y siguientes.
(57) Según se puede apreciar en los artículos 189º y siguientes.
(58) Conforme al artículo 203º
(59) Según el artículo 204º
(60) Según el artículo 205º
(61) Véase el artículo 206º
INTRODUCCION.-
El presente artículo muestra el tratamiento normativo que han tenido las municipalidades en nuestras Constituciones Políticas partiendo desde la primera (1823) hasta la de 1933. El motivo por el cual no hemos mencionado las de 1979 y la de 1993, es porque éstas han sido en más de una oportunidad mencionadas y desmenuzadas en anteriores artículos.
No trataremos los antecedentes históricos en la colonia como fueron los corregimientos, ni las Intendencias, ni los partidos (gobernadas por los Corregidores, Intendentes, y por los Sub delegados respectivamente). En 1821 San Martín convirtió las Intendencias en Departamentos y los Partidos en Provincias.
Esta muestra no está ajena a comentarios de lo acontecido en la época, los gobiernos en las que se emitieron, el enfoque del Estado, y en algunos casos, los hechos históricos que determinaron su tratamiento.
Asimismo, partimos de la consideración de las municipalidades dentro del proceso de división interior del Estado, del concepto que se tenía sobre él respecto a los departamentos, provincias y distritos del Perú.
Cabe precisar que en este artículo no hemos tratado las Constituciones que se promulgaron por la Confederación Peruana – Boliviana del año de 1836, más aún cuando en sus diversos dispositivos no se reguló a las Municipalidades.
Me atrevo a decir, que las conclusiones que podemos sacar de este artículo son importantes para poder comprender más a los gobiernos locales de hoy en día.
Cabe por último agregar, que hemos podido investigar que en el siglo XIX hubieron Dos Leyes Orgánicas de Municipalidades como actualmente la conocemos, hecho curioso, pues pensábamos que había habido una sola, la de mil ochocientos noventa y dos, sin embargo, antes que ésta la primera Ley Orgánica de Municipalidades fue la de mil ochocientos setenta y tres, pero que no pudo ser aplicada por las razones que oportunamente lo indicaremos. No he podido encontrar más leyes orgánicas, de repente hubo leyes sobre municipalidades pero no el carácter de orgánica, será cuestión de seguir investigando.
Esperamos que sea de su agrado como lo fue redactarlo.
CONSTITUCION POLITICA DE LA REPUBLICA PERUANA (1823) (1)
Esta Constitución Política que fue la primera, tuvo como objetivo primordial darle estabilidad jurídica al nuevo gobierno republicano instaurado por José de San Martín. En los primeros años hubo una tendencia a la federalización, la intención era conciliar los intereses de los caudillismos militares con los regionales.
Dentro de sus articulados señala como forma de gobierno el ser “popular representativo” (2). El Perú se dividía en Departamentos gobernados por el prefecto, en Provincias, gobernados por el Intendente, y, en distritos regidos por un gobernador. (3)
Los distritos a la vez, se dividían de acuerdo a las circunscripciones territoriales de las parroquias católicas, dado el arraigo del catolicismo que existía en la época producto de la colonia.
En esta Constitución existía una Capitulo denominado “Poder Municipal”. Las Municipalidades se componían del alcalde o alcaldes, regidores, síndico o síndicos dependiendo de la cantidad de habitantes de la circunscripción parroquial. Es más en un dispositivo se señalaba que había un número máximo de estos funcionarios al indicar que “...en la inteligencia de que nunca podrá haber menos de dos Regidores, ni más de diez y seis, dos Alcaldes y dos Síndicos” (4)
Estos funcionarios, los cuales la Constitución los denominaba “individuos” eran elegidos por los “Colegios Electorales” de la Parroquia, renovándose la mitad cada año (5).
Las atribuciones del régimen municipal eran (6):
1º.- De la policía de orden
2º.- De la policía de instrucción primaria.
3º.- De la policía de beneficencia.
4º.- De la policía de salubridad y seguridad.
5º.- De la policía de comodidad, ornato y recreo.
Como se aprecia hasta la fecha las municipalidades tienen competencia en materia de salubridad, seguridad, ornato y recreo. Lo que si causa curiosidad es la atribución de la “policía del orden”, tal vez por que los alcaldes tenían funciones de “Jueces de Paz”, y si la población era numerosa, un regidor también asumía esta función de Juez. (7).
Otras atribuciones que tenías las municipalidades eran la promoción de la agricultura, industria, minería, así como el repartir las contribuciones o empréstitos que se hubieren señalado a su territorio (8)
La Constitución señalaba que para ser Alcalde, Regidor o Síndico, se requería (9):
Ser ciudadano en ejercicio; tener veinticinco años de edad; ser natural del pueblo, o tener diez años de vecindad próximamente antes de su elección; tener probidad notoria.
Entonces el funcionario municipal debía tener cualidades personales como la residencia habitual durante un determinado período de tiempo y la probidad.
Los historiadores de la época definen a esta Constitución como de carácter “liberal” pues se otorgaba gran capacidad de acción a las instancias locales y regionales.
CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE 1826 (10)
Esta Constitución reproducía la forma de gobierno igual que la anterior (11). El régimen interior de la República se dividía en Departamentos, regidos por el Prefecto; en Provincias regido por un sub prefecto; en Cantones regidos por un gobernador, y en los pueblos donde “... pase mil almas, habrá (a más de un juez de paz por cada doscientos) un Alcalde, y en donde el número de almas pase de mil, habrá por cada quinientas, un Juez de Paz, y por cada dos mil un Alcalde”. (12).
Los cargos de alcaldes tenían el carácter de obligatorio, pues “nadie podía eximirse de desempeñarlo...”(13). El mandato de los alcaldes duraba dos años pudiendo ser reelegidos (14).
Como comentario se puede mencionar que la regulación de las municipalidades en materia constitucional había tenido un retroceso con la anterior.
CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LA REPÚBLICA PERUANA DE 1828 (15)
Esta Constitución señala la forma de gobierno del Estado peruano, como “popular y representativo” pero agregando que tenía como finalidad “consolidar la Unidad”(16).
A diferencia de las anteriores, esta Constitución trae la figura jurídica de las “Juntas Departamentales” presididas por el Prefecto, que eran como una especie de Congresos Departamentales(17). También traía como régimen interior del Estado, la misma división que las Constituciones anteriores, sólo con la diferencia que se volvía al término “Distrito” en vez de “Cantones”(18).
Dentro del título de Régimen Interior, había una parte sobre Municipalidades (19). Se denominada a la Municipalidad como una “Junta de Vecinos”, que tenía como jurisdicción la población de un “Colegio Parroquial” (20).
Las municipalidades tenían competencia sobre “sus intereses locales”, sin embargo sus decisiones debían ser aprobadas por las Juntas Departamentales, y no podían ser contrarias a ley ni al interés general (21).
Se recalcaba que sus funciones y pedidos debían ceñirse a las “necesidades doméstica de los pueblos” y no tenía representatividad para tomar ni intervenir en asuntos de carácter nacional. (22)
Por último, se indicaba que el número de municipalidades, las reglas de su elección y sus “peculiares” atribuciones, serían determinadas por la ley (23).
Caso curioso en esta constitución, respecto a la consideración de las municipalidades, prácticamente era una junta de vecinos, no había una autoridad que las regía pues se obvia la figura de los alcaldes, regidores o síndicos.
No había autonomía municipal, sus decisiones estaban supeditadas a lo acordado por la Junta Departamental. Además su competencia eran temas domésticos, vecinales, del lugar, no podían participar en las grandes decisiones de la provincia o el departamento.
Algo adicional, no tenemos la certeza de si hubo una ley orgánica de municipalidades durante la vigencia de esta Constitución, por lo que no sabemos a ciencia cierta el número de municipalidades, la forma de su elección y sus atribuciones, prácticamente no existieron.
CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LA REPÚBLICA PERUANA DE 1834 (24)
Reproducía esta Constitución la forma de gobierno definida por la anterior. (25).
Igualmente reproducía el régimen interior del Estado por las Constituciones que antecedieron, con la novedad que se indicaba el número de años en que duraban los cargos de Prefecto, Sub Prefecto y de Gobernador (26).
Sin embargo a diferencia de todas las anteriores constituciones, no había disposiciones expresas sobre municipalidades, sus autoridades, sus competencias, su forma de ser elegidos etc.
Si bien hubo esta omisión regulatoria, la Constitución de 1834 no fue ajena a la existencia de las municipalidades, dado que una de las restricciones de los Prefectos, era la de impedir la “reunión y libre ejercicio de las municipalidades” (27)
CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LA REPÚBLICA PERUANA DE 1839 (28)
Esta Constitución cuando conceptúa la forma de gobierno, además de señalar como popular representativo, consolidado en la unidad, agrega además que es “responsable y alternativo”. (29).
Igualmente reproduce la división territorial del Estado conforme a las anteriores constituciones, señalando también las mismas autoridades (Prefecto, Sub Prefecto y Gobernadores), pero con la precisión de que pueden serlo sólo los peruanos de nacimiento (30).
No obstante ello, en lo que respecta a Municipalidades, no hay una disposición expresa que las regule, ni ninguna referencia a sus autoridades, ni funciones o competencias, etc.
CONSTITUCIÓN DE LA REPÚBLICA PERUANA DE 1856.- (31)
Esta constitución define a la forma de gobierno como democrático representativo, basado en la unidad (32).
El Régimen Interior del Perú, igualmente se divide en Departamentos, Provincias y Distritos. Además de los ya conocidos, Prefectos en los Departamentos, Sub Prefectos en las Provincias, y Gobernadores en los distritos, se agrega la figura de los Tenientes Gobernadores (33).
La novedad de esta Constitución es que nuevamente se regula la figura de las Juntas Departamentales. Estas Juntas estaban conformadas por diputados, quienes representaban en forma general al departamento y en forma particular a la provincia de la que eran elegidos. Eran como congresos departamentales, tenían atribuciones deliberativas, consultivas y jurisdiccionales. (34).
Lo que nos interesa es que había un Título, el XV, dedicado a las Municipalidades.
Se señalaba que tendría que haber municipalidades en todos los lugares que la ley designe (35). Sin embargo como ya lo dijimos anteriormente, sólo hemos encontrado que la primera Ley Orgánica de Municipalidades, fue aprobada en 1873, por lo que no podemos aseverar si hubo una norma específica que señalara en que lugares debía haber municipalidades. En todo caso, pudo haber habido una ley sobre municipalidades, pero no del carácter de orgánica.
Dentro de las facultades que se le otorgaba a las municipalidades estaban la administración, cuidado y fomento de los intereses locales y de los establecimientos respectivos que se hallen dentro de su territorio; les corresponde igualmente la formación y conservación del Registro Cívico y del censo de las poblaciones con arreglo a ley (36).
De las facultades mencionadas, las dos primeras son muy genéricas. En cambio, se inicia las facultades de las municipalidades en materia de Registros Civiles, y de mantener vigente el censo de las poblaciones, por lo que las municipalidades tenían funciones de registrar el número de habitantes en su circunscripción.
Los funcionarios municipales eran elegidos mediante elección regulados por la ley (37). Asimismo, se le otorgaba una especie de autonomía administrativa, cuando se prescribía que era competencia exclusiva de las municipalidades, la administración de los fondos municipales (38).
Se reitera la característica democrática de las autoridades municipales, al ser elegidos mediante elección popular, lo que lo distinguía de los prefectos, sub prefectos, y, gobernadores que eran designados por el gobierno central.
Cabe rescatar el antecedente más próximo de la autonomía de las municipalidades en materia económica, al tener la “competencia exclusiva” de administrar sus fondos.
LA CONSTITUCION POLITICA DEL PERU DE 1860 (39)
Se define a la forma de gobierno como republicano, democrático, representativo y fundado en la Unidad (40).
Se sigue dividiendo al Perú en departamentos, provincias y distritos. Se sigue considerando como máximas autoridades de cada uno de ellas a los Prefectos, Sub Prefectos, Gobernadores, respectivamente, y a los Tenientes Gobernadores en donde fuese necesario (41).
En el Título XV de esta Constitución se regulaban las municipalidades, pero esta regulación se derivaba a una ley, la misma que debía designar los lugares en donde debía haber municipalidades, y en donde se iba a determinar sus funciones, responsabilidad, calidades de sus miembros y el modo de elegirlos. (42).
Si bien se consideraba a las municipalidades en un Título, éste constaba de un artículo pues derivaba su regulación a una ley, que se dio como ya lo hemos mencionado en 1873 con la primera LOM del siglo XIX, según investigación que hemos efectuado.
LA CONSTITUCION POLITICA DEL PERU DE 1867 (43)
En cuanto a la forma de gobierno, repite la misma definición que la Constitución anterior (republicano, democrático, representativo, y fundado en la unidad). (44)
Igualmente, se dividía la República, en Departamentos, Provincias y Distritos. Asimismo, se sigue considerando como máximas autoridades a los Prefectos, sub prefectos, Gobernadores, y Tenientes Gobernadores donde fuese necesario (45).
En esta Constitución se regula la figura de las “Juntas Departamentales”, presididas por el Prefecto, que eran como Congresos Departamentales conformada por Diputados, que representaban de manera general al Departamento y de manera específica a la Provincia de donde eran elegidos. (46)
Había un Título, el XV, que regulaba a las Municipalidades, pero que constaba de un artículo (47). Se señalaba que habrá municipalidades en las capitales y en las provincias, y en las ciudades, y agencias municipales en los distritos. Se agregaba que, una ley determinaría las funciones, responsabilidad, calidades de sus miembros y modos de elegirlos.
Interesante en el sentido que por primera vez, se utilizaba el término “Agencias Municipales” que eran como unos anexos de las municipalidades, y funcionaban en los distritos.
Cabe agregar como ya lo hemos mencionado anteriormente, que la ley a que se refiere la Constitución, como Ley Orgánica de Municipalidades, recién se emitió en 1873.
LEY ORGANICA DE MUNICIPALIDADES DE 1873
Como un paréntesis es necesario mencionar esta LOM, para nosotros la primera Ley Orgánica del siglo XIX.
Manuel Prado la dicto, dio gran impulso a los Concejos Provinciales. Creó los Concejos Departamentales y distritales. Transfirió a estos concejos la instrucción pública, las obras públicas, las atenciones hospitalarias, y de beneficencia, el registro civil, y otras funciones, junto con dos tercios de las contribuciones directas que se recaudaban en sus territorios, y determinó que serían los Colegios Electorales de las localidades, quienes elegirían a los miembros del concejo.
Desgraciadamente esta LOM no pudo aplicarse por la crisis financiera de 1874 y la posterior Guerra con Chile.
LA CONSTITUCION PARA LA REPUBLICA DEL PERU DE 1920 (48)
Esta Constitución que fue la primera del siglo XX, y sancionada después de casi cuarenta y siete años respecto a la anterior, regulaba la misma forma de gobierno que las Constituciones del Siglo XIX: Republicano, Democrático, Representativo, fundado en la unidad. (49).
Se sigue con la división tradicional del Estado, en Departamentos, Provincias y Distritos, a cargo de los Prefectos, Sub Prefectos, Gobernadores, y Tenientes Gobernadores donde fuese necesario (50).
Una novedad que trae esta Constitución son los Congresos Regionales correspondientes al Norte, Centro y Sur de la República, con Diputados elegidos por las provincias, pero sus resoluciones eran sometidas al Poder Ejecutivo (51).
Para los efectos del presente artículo, había un Título dedicado a las Municipalidades, que el XVI, denominado “Administración Municipal”.
Se derivaba a una Ley, la determinación de lugares en donde habría municipalidades, y en la cual se regularía sus funciones, responsabilidad, calidades de sus miembros y el modo de elegirlos (52).
Para esta época ya se encontraba vigente la LOM de 1892, específicamente del mes de Octubre.
Esta constitución trae como novedades, la creación de los CONCEJOS PROVINCIALES, indicando su autonomía en el manejo de los intereses que le están confiados. Asimismo se prescribía que “la creación de arbitrios será aprobada por el gobierno central”. (53)
Como ya hemos dicho, la novedad era la creación expresa de los Concejos Provinciales, a quienes se le otorgaba autonomía, sin especificar de qué materia, pero tenemos entendido que era de carácter administrativo, dada la característica del gobierno de la época (el oncenio de Leguía que estableció un gobierno netamente centralista).
Cabe rescatar, la utilización del término “arbitrios”, los cuales podrían ser creados por las municipalidades pero tenían que ser aprobadas por el gobierno central.
CONSTITUCION POLITICA DEL PERU DE 1933.- (54)
Esta constitución fue producto del Congreso Constituyente de 1933, cuyos miembros fueron influenciados por corrientes descentralistas impulsadas especialmente por José Carlos Mariátegui, y, Víctor Raúl Haya De La Torre, que rechazaban la centralismo extremo del gobierno de Leguía. A través de libros, folletos, artículos etc. se contribuyó a crear conciencia de que el centralismo limeño debía terminar para pasar a la descentralización verdadera a través del regionalismo.
Este contexto es importante para entender esta Constitución.
Definía al Estado Peruano como una república democrática, y ya no lo conceptuaba como unitario, sino como “uno e indivisible” (55).
Dividía al Territorio de la República en departamentos, provincias y distritos, agregando las Provincias Litorales de Tumbes y Moquegua, y, la Provincia Constitucional del Callao. Con respecto a las máximas autoridades, señalaba a los Prefectos en los departamentos, Sub Prefectos en las Provincias, a los Gobernadores en los distritos, y a los Tenientes Gobernadores en donde fuese necesario. (56).
Esta Constitución trae como novedad la creación de los “Concejos Departamentales”, que son el antecedente normativo de los Gobiernos Regionales. Sus miembros eran elegidos por sufragio directo no pudiendo ser reelegidos, dentro de los cuales había un presidente. Acuérdense que en las Constituciones anteriores existía la figura de las “Juntas Departamentales” que eran presididas por el Prefecto. Dentro de las atribuciones que tenías estos concejos departamentales para las municipalidades, eran la de resolver en última instancia los asuntos administrativos de los Concejos Municipales Provinciales, la de aprobar cada año los presupuestos de los Concejos Municipales Provinciales, y la de conocer los presupuestos de los Concejos Municipales Distritales. Asimismo, tenían facultades para aprobar impuestos y arbitrios. Y por último, se prescribía que mediante una ley orgánica se establecerá la organización, atribuciones, funcionamiento y todo lo que no esté previsto por la Constitución.(57)
Sin embargo, estos conceptos no llegaron a aplicarse. Es más cuando se aprueba la Ley de Descentralización Administrativa No.7809 en 1933, que implantaban los concejos departamentales, nunca llegó a aplicarse.
Pero en lo que respecta a las Municipalidades, hubo un avance normativo muy importante.
Se señalaba que habría Concejos Municipales en las capitales de provincia y de distrito (58). Las mujeres con derecho a voto municipal podían ser elegidas para formar parte de los Concejos Municipales (59). Asimismo, en cada Concejo Municipal Distrital, las comunidades indígenas tenían que tener un “personero” (60). Y por último, los Concejos Municipales Provinciales tenían autonomía administrativa y económica en el ejercicio de sus funciones que les corresponden conforme a las leyes (61).
Como se aprecia, la regulación constitucional de las municipalidades avanzó notablemente en comparación de las demás. La creación de concejos municipales provinciales y distritales, estando las primeras sujetas a los que apruebe en forma definitiva los Concejos Departamentales. Asimismo, se permitía que las mujeres con derecho a voto, puedan ser elegidas regidoras municipales, cosa que fue una novedad grata. Igualmente, se regula con el carácter obligatorio la inclusión de representantes de los “indígenas”, hoy comunidades campesinas, en los concejos municipales distritales.
Lo que si parece una discriminación, es el otorgamiento de la autonomía administrativa y económica, sólo a las Municipalidades Provinciales y no a las municipalidades distritales, aunque el avance del concepto de autonomía municipal es lo más saltante.
CONCLUSIONES:
1.- La regulación y consideración de las Municipalidades en las Constituciones del Perú en el siglo XIX no ha sido homogénea. En algunos casos ni siquiera era mencionada. Lo que sí es rescatable, es la consideración que tuvo en la primera Constitución. Esta afirmación tendría su razón de ser en el enfoque centralista del Estado.
2.- Dentro del poco análisis que se puede hacer respecto a las autoridades municipales, éstas debían ser siempre elegidas por mandato popular (elección), a diferencia de los prefectos, sub prefectos y gobernadores que eran elegidos por el gobierno central.
3.- Si bien pudieron haber habido en el siglo XIX varias leyes sobre municipalidades, lo cual no nos consta, al menos por ahora, lo que sí podemos afirmar que la primera Ley Orgánica de Municipalidades fue la aprobada por Manuel Prado en 1873.
4.- La Constitución de 1933 es la que recién considera a las Municipalidades como una parte importante en el proceso de descentralización.
5.- Es en dicha Constitución que se empieza a regir las denominadas “autonomías municipales”, aunque sesgada para un tipo de municipalidad, como eran los Concejos Municipales Provinciales, y no así a los Distritales, pero no deja de ser un avance.
6.- Es importante mencionar que a partir de 1933, se plasma la participación política de la mujer en los Concejos Municipales, las denominadas “regidoras”; así como la obligatoriedad de incluir en los concejos distritales a los representantes de las comunidades campesinas, lo que hacía una Instancia más democrática a las Municipalidades que otras instancias del Estado.
NOTAS DE PAGINAS:
(1) Sancionada por el Primer Congreso Constituyente del 12 de noviembre de 1823
(2) Conforme se puede apreciar en el artículo 27º
(3) Según los artículos 122º y siguientes
(4) De acuerdo al artículo 138º
(5) Según el artículo 139º
(6) Conforme se aprecia en el artículo 140º
(7) De acuerdo a lo establecido en el artículo 142º,
(8) Según el artículo 141º
(9) Conforme lo establece el artículo 144º,
(10) De fecha 1 de julio de 1826.
(11) Según el artículo 7º
(12) Conforme a los artículos 124º y siguientes.
(13) De acuerdo al artículo 129º
(14) Según el artículo 131º.
(15) De fecha 18 de marzo de 1828
(16) Conforme se aprecia en el artículo 7º.
(17) Según los artículos 66º y siguientes.
(18) De acuerdo a los artículos 132º y siguientes.
(19) Dentro del Título Sétimo había una parte denominada simplemente “Municipalidades”.
(20) Conforme al artículo 140º.
(21) Según el artículo 141º.
(22) Véase artículo 142º.
(23) Véase artículo 143º
(24) Dada por la Convención Nacional el día 10 de Junio de 1834
(25) conforme se puede apreciar en el artículo 7º
(26) Según se prescribe en los artículos 130º y siguientes.
(27) Véase artículo 136º numeral 2).
(28) Dada por el congreso General el día 10 de Noviembre de 1839 en Huancayo
(29) según se aprecia en el artículo 12º
(30) Conforme a los artículos 135º y siguientes.
(31) Constitución dada el 13 de octubre de 1856 y promulgada el 19 del mismo mes.
(32) Según se puede apreciar en el art. 41º
(33) Conforme a los artículo 98º y siguientes.
(34) Según los artículos 104º y siguientes.
(35) Véase artículo 114º
(36) Véase artículo 115º.
(37) Véase artículo 116º
(38) Véase artículo 117º
(39) De fecha 10 de Noviembre de 1860.
(40) Según artículo 42º
(41) Conforme a los artículos 111º y siguientes.
(42) Según el artículo 118º
(43) Sancionada el 29 de Agosto de 1867
(44) Según artículo 43º
(45) Conforme a los artículos 98º y siguientes.
(46) Según los artículos 106º y siguientes.
(47) Véase artículo 115º
(48) Promulgada el 18 de enero de 1920
(49) Conforme al artículo 68º
(50) Según los artículos 135º y siguientes.
(51) Conforme a los artículos 140º y siguientes.
(52) Según el artículo 141º
(53) Conforme al artículo 142º
(54) Sancionada el 29 de Marzo de 1933.
(55) Según se puede apreciar en los artículos 1º y 2º.
(56) Conforme se puede apreciar en los artículos 183º y siguientes.
(57) Según se puede apreciar en los artículos 189º y siguientes.
(58) Conforme al artículo 203º
(59) Según el artículo 204º
(60) Según el artículo 205º
(61) Véase el artículo 206º
